LA LIMITACIÓN DEL CRÉDITO CONTRIBUTIVO DE LAS COMPAÑIAS 936 Y SU IMPACTO EN LA ECONOMÍA DE PUERTO RICO

          En su afán por reducir el déficit presupuestario federal, la

Administración Clinton ha propuesto reemplazar la Sección 936 con un sistema de créditos por salario: las subsidiarias de empresas norteamericanas perderían el derecho a repatriar ganancias a Estados Unidos sin pagar contribuciones federales, pero recibirían un crédito contributivo igual al 60 por ciento de los salarios pagados a sus empleados (lo cual no incluye beneficios marginales ni aportaciones al Seguro Social), hasta un máximo de $60,000 por empleado.

          El ingreso pasivo de las compañías 936 sería limitado de tal manera que la cantidad de activos en que se puede invertir para ganar ingreso pasivo no podría exceder el 80 por ciento de los activos tangibles ajustados de la empresa en la Isla.

          La teoría detrás de esta acción presidencial parece ser que de esta manera la firmas se verán obligadas a reinvertir sus ganancias en la Isla y aumentar sus volúmenes de empleo de recursos humanos y de inversión en activos productivos (no financieros).[1]

          En cierto sentido se trata de la culminación de un proceso que se venía gestando desde hace varios lustros, orientado a exigirle a las firmas 936 una presencia real más efectiva, más vinculada con actividades de producción y menos relacionada con la derivación de ganancias por vía de inversiones financieras de poco o ningún riesgo.

          No obstante, el carácter abrupto de la medida, la escasa atención que la Administración Clinton le ha prestado a los impactos macroeconómicos de ésta, indican que ha predominado el deseo de reducir el déficit presupuestario a como de lugar, obligando a Puerto Rico a hacer un sacrificio más allá de sus capacidades y poniendo en peligro las bases mismas de nuestro programa de desarrollo económico. De ahí que la exigencia de la Administración Clinton—producir tanto dinero en tanto tiempo—se presente como una acción descarnada de cobro, como si fuera el reclamo de una deuda antigua, ante la cual la Isla, exenta de poderes efectivos en el Congreso, sólo puede reaccionar mediante el cabildeo desesperado y la persuasión para se tomen en cuenta las necesidades locales en la redacción de la versión final de la medida.

          Otras dos influencias poderosas contribuyeron a justificar el ataque frontal contra la Sección 936. Por un lado, la acción concertada del movimiento laboral norteamericano, que desde hace tiempo viene haciendo presión para que se legisle contra la supuesta fuga de empresas de Estados Unidos a Puerto Rico[2], y, por otro lado, el feudo del Senador David Pryor contra las políticas de precios de la industria farmacéutica y contra la alegada fuga de éstas hacia áreas como Puerto Rico para obtener—según él---grandes créditos contributivos y márgenes de ganancia excesivos que no se traducen en precios más bajos para los consumidores norteamericanos.[3]

          La propuesta del Presidente Clinton fue aprobada el jueves 13 de marzo de 1993 por la Comisión de Medios y Arbitrios de la Cámara de Representantes, que le añadió una enmienda dirigida a controlar la alegada fuga ilegal de empresas de Estados Unidos a Puerto Rico, lo que se conoce en inglés como ¨runaway plants¨.

          El viernes 28 de mayo de 1993 la Cámara de Representantes de Estados Unidos en pleno aprobó por un margen estrecho y partidista el Plan Presupuestario del Presidente Clinton, que está orientado a restarle $500 billones al déficit federal en un periodo de cinco años, el cual incluye como uno de sus componentes la señalada propuesta para reducir el crédito contributivo de las compañías 936. La idea es que la reducción del crédito 936 aportará al fisco federal no menos de $7 billones en un periodo de cinco años. Semejante cifra vendría a ser un por ciento ínfimo dentro del plan global de reducción del déficit presupuestario en Estados Unidos, pero representaría una pérdida substancial de ingreso para las compañías norteamericanas que operan en la Isla acogidas a la Sección 936, particularmente para las empresas farmacéuticas.

          El asunto pasó a la consideración de la Comisión de Finanzas del Senado, donde existe la esperanza de que el Senador Patrick Moynihan introduzca enmiendas a la medida relacionada con la Sección 936 que respondan mejor a los intereses de Puerto Rico y atenúen el impacto que pueda tener sobre la economía de la Isla el cambio propuesto. La especulación general es que Moynihan se inclina a un plan de créditos a las compañías 936 basado en el concepto de valor añadido, es decir, que otorgue los créditos contributivos a base de la suma de los salarios, las inversiones, la depreciación y otras variables asociadas con la aportación productiva de la empresa, es decir, con la actividad económica que real y efectivamente constituye valor añadido realizado en la Isla. Se cree que el objetivo de recaudación de la Comisión de Finanzas del Senado está en el recorrido de $4 billones a $5,000 billones, un punto intermedio entre los $7 billones que busca la Administración Clinton y los $3 billones que surgirían de la propuesta de la Administración Rosselló, cuyos detalles se discuten más adelante en este trabajo.

          De paso, conviene señalar que el plan presupuestario del Presidente Clinton podría afrontar graves problemas en el Senado, ya que existe un fuerte bloque de senadores – particularmente aquellos que provienen de estados productores de petróleo y de los estados del Oeste en general – que se oponen al impuesto sobre la energía. Se cree que el Presidente Clinton tendrá que proponer más recortes de gasto y limitar el alcance del impuesto a la energía para lograr que su plan de reducción del déficit se apruebe en el Senado.

                   El 27 de abril de 1993, el Gobernador de Puerto Rico, Honorable Pedro Rosselló, presentó una ponencia ante la Comisión de Finanzas del Senado en la cual propuso alternativas a la actual estructura contributiva 936 mucho más razonables en lo que respecta a su impacto a corto, mediano y largo plazo sobre Puerto Rico. El plan del Gobernador Rosselló consiste en los siguientes elementos:

          Cada empresa tendría dos opciones. La primera estaría basada en las compensaciones que ésta genere. La firma que elija esta alternativa no podría tomar un crédito 936 que exceda la suma de: el 100 por ciento de los salarios, los beneficios marginales y las aportaciones a sistemas de seguridad social atribuibles a sus empleados en Puerto Rico; más un crédito por inversión de 10 por ciento respecto a la nueva inversión en planta, equipo y maquinaria; más los impuestos pagados en la Isla (hasta un máximo de 9%) por concepto de los ingresos del negocio que disfruta de los beneficios 936 al nivel local. Se retendría la exención contributiva del ingreso pasivo.

          La segunda opción se basaría en el ingreso de la empresa, según la cual la firma disfrutaría del 90 por ciento del crédito 936 en 1994 y de 80 por ciento de dicho crédito de 1995 en adelante, además de retener la exención contributiva por el ingreso pasivo.

          Se calcula que la propuesta del Gobernador Rosselló le rendiría al fisco federal un total de $3 billones y constituiría una carga más viable para las empresas 936, para el sistema financiero y para la economía de la Isla como un todo.

          A principios de junio se anunció que la Administración Rosselló tiene planes de modificar su contrapropuesta para vincular los créditos contributivos sobre las ganancias generadas por la firmas 936 en la Isla con los empleos que éstas generan. Se trata de una nueva fórmula que combina los salarios y el ingreso de la corporación 936. La tasa contributiva al fisco federal de cada compañía dependería de cuánta ganancia genere por empleado. Mientras más alta la ganancia por empleado, más alta será la tasa contributiva. De esta manera se proveería la oportunidad de que las empresas de alta tecnología, que se perjudican con el crédito por salarios, sufran un impacto menor y retengan incentivos para quedarse en Puerto Rico y para expandir su inversión fija.

          Independientemente de cual sea la estructura final de la Sección 936, que sigue siendo una incógnita—aunque la probabilidad se inclina hacia su desaparición y la adopción de una alternativa basada en el crédito salarial y la posible, pero menos probable, inclusión de algún tipo de incentivo para la inversión productiva y algún grado de protección del alivio contributivo relacionado con el ingreso pasivo— las empresas que operan en Puerto Rico viven momentos de gran incertidumbre.

          Así, no es necesario señalar que desde que se anunciaron los planes de la Administración Clinton orientados a modificar el crédito salarial, lo cual ocurrió a mediados de febrero en el discurso sobre el Estado de la Nación, se desató en la Isla una aguda crisis de expectativas.

          Un análisis de impactos económicos que se llevó a cabo en el Banco Gubernamental de Fomento, tomando el año fiscal 1989 como base—ya que es el año que se usa como referencia en los informes de Tesoro de Estados Unidos y el periodo para el cual existe la más completa y confiable base de datos, llegó a las siguientes conclusiones:

          El total de crédito contributivo de las corporaciones 936, que son más de 500 y emplean a cerca de 105,000 personas, monta a $2,757 millones al año. La más reciente propuesta de la Administración Clinton reduciría ese crédito a $1,068 millones, un recorte de 61.2 por ciento, mientras que la contrapropuesta del Gobernador Rosselló lo llevaría a $2,416 millones, una baja de sólo 12.3 por ciento. El total de $1,068 millones que se desprende de la propuesta Clinton se desglosaría como sigue: crédito salarial, $827 millones; crédito por ingreso pasivo, $99 millones; e impuestos pagados al nivel local, $142 millones. En el caso de la propuesta Rosselló, el desglose sería el siguiente: crédito por salarios, $720 millones; crédito por ingreso pasivo, $335 millones (exento); impuestos locales, $23 millones; crédito 936, $1,325 millones; y crédito por inversión, $13 millones.

          En la propuesta de la Administración Clinton las industrias que verían substancialmente reducido su crédito contributivo federal serían las farmacéuticas ($1,025 millones) y la de alimentos ($237 millones), esta últimas mayormente debido a la pérdida de crédito contributivo que sufriría la industria de bebidas refrescantes. También recibirían impactos de cuidado la industria de productos eléctricos ($172 millones) y la de instrumentos científicos y de precisión ($94 millones). En general, la introducción de un crédito a base de salarios sería contraria a los intereses de las empresas de alta tecnología, que son intensivas en el uso de capital y cuyo componente salarial es por definición más bajo que el del resto de las industrias manufactureras.

          En el caso de la propuesta más reciente de la Administración Clinton, las industrias cuyos beneficios se reducirían en más de 50 por ciento empleaban en 1989 a 32,427 personas, el 30.7 por ciento de todo el empleo de las firmas 936. En cambio, aquellas cuyos beneficios se quedarían intactos empleaban en 1989 a 27,543 personas, el 26.2 por ciento del todo el empleo 936.

          De 1994 a 1998 la propuesta de Clinton produciría un rendimiento de $7.2 billones al fisco federal, en comparación con $2.8 billones en el caso de la propuesta del Gobernador Rosselló.

          En el plano local, el único otro estudio reciente con buena base empírica lo realizó la firma de consultoría económica Estudios Técnicos, Inc. para la Asociación General de Contratistas de América, Capítulo de Puerto Rico, el cual fue sometido en abril de 1993.[4] Según este análisis la propuesta de la Administración Clinton produciría los siguientes resultados:

          Estancaría la actividad económica, golpeando con mayor fuerza a la manufactura y a la construcción. En vez de crecer a una tasa de 3.0 por ciento, según se anticipaba antes de la crisis 936, el producto bruto desacelerará a una tasa anual de apenas 0.03 por ciento, es decir, permanecerá estancando.

          La reducción en la producción manufacturera y en la inversión llevará a una pérdida de 85,803 empleos, atribuibles a una reducción en la actividad financiera que subsiga a la contracción de la actividad económica, para una pérdida total de 101,247 empleos. La tasa de desempleo aumentará de 16.5 por ciento en la actualidad a 22.0 por ciento en 1995.

          Las enmiendas a la Sección 936 propuestas por la Administración Clinton cambiarán dramáticamente el desempeño de la manufactura: un vez de una tasa de crecimiento de 0.5 por ciento, se observará una contracción anual de 7.0 por ciento en 1995. La resultante reducción de la actividad económica reducirá la actividad de construcción, de un esperado avance anual de 3.0 por ciento a un crecimiento anual casi nulo de 0.1 por ciento para los años venideros.

          En lo que respecta al futuro, existe unanimidad entre los economistas de la Isla en cuanto a se observará un periodo de virtual parálisis de la actividad económica parecido al que se observó durante prácticamente todo el año natural 1985, cuando se contempló por primera vez la posibilidad de modificar la Sección 936 mediante un sistema de créditos por salarios. Se trata de una reacción en cadena que incluye fases como las siguientes:

          Se detiene el flujo de nuevas empresas a la Isla. Se reducen

drásticamente las promociones de la Administración de Fomento Económico. Así, aun antes de comenzar la crisis 936—y como consecuencia de la especulación asociada con la discusión sobre la consulta plebiscitaria que se propuso bajo la última administración de Hernández Colón—las promociones ya se estaban moviendo a un ritmo extremadamente lento. Más concretamente: después de alcanzar un máximo reciente de 3,154 en el año fiscal 1989, el empleo en las plantas de Fomento que comenzaron operaciones en la Isla, disminuyó 30.6 por ciento en 1990, 29.3 por ciento en 1991 y 14.5 por ciento en 1992, hasta llegar a sólo 1,322 en dicho último año fiscal. De julio de 1992 a marzo de 1993, el empleo a comienzos de operaciones mostraba un total de 909, 9.5 por ciento menos que en igual periodo del año anterior, y el más bajo para dichos meses en más de 13 años.

          Las empresas 936, tanto como una estrategia para ejercer presión sobre el Gobierno de Puerto Rico (con la esperanza de que la Administración Rosselló asuma una defensa más activa de la Sección 936) como por razones de calculo de riesgo de inversión, congelan sus planes de expansión de operaciones y de reclutamiento de nuevo personal. En el trabajo de Estudios Técnicos arriba citado se señala que una encuesta realizada por la empresa identificó inversiones montantes a $200 millones que se hallan detenidas debido a la incertidumbre actual. Más específicamente, esto incluye $25 millones que American Cyanamid´s Lederle, una farmacéutica, pensaba invertir en su planta de Carolina; $14 millones que Medtronics, que produce equipo médico, planeaba invertir en Humacao; y $10 millones que Owens Illinois, que opera en la línea de plásticos, iba a invertir en Juncos.[5]

          La especulación sobre el impacto negativo del cambio se extiende a los bancos, que propenden a restringir su actividad crediticia, a los consumidores, cuya confianza en la economía se reduce, a los comerciantes, que también detienen sus planes de inversión, y a los desarrolladores de proyectos de construcción, y, por esta vía, al resto de la economía. Según cálculos de Dr. Jorge Freyre, la incertidumbre respecto al futuro de la Sección 936 puede haberle restado hasta dos décimas de punto porcentual al crecimiento de la economía en el año fiscal 1993 y otras cinco décimas en el presente año fiscal.[6]

          Se reduce (o torna negativa) la tasa de crecimiento de las ventas al detal, se congela o reduce el crecimiento del empleo total, aumenta el desempleo, se contraen las recaudaciones del Fondo General y se produce, a escala macroeconómica, ya sea un estancamiento general o una recesión leve, que podría transformarse en una aguda crisis recesionaria si el resultado de la discusión actual desemboca en una estructura contributiva que sea onerosa para el grueso de las corporaciones 936 que operan en la Isla.

          Ante un cuadro de expectativas tan desconcertantes, no es extraño que se haya desarrollado en la Isla una intensa discusión acerca de las alternativas a la Sección 936—más específicamente al crédito contributivo que reciben las empresas manufactureras norteamericanas que operan exentas de contribución federal y exportan su producción al mercado de Estados Unidos—que hasta ahora ha sido el núcleo en torno al cual gira el desarrollo económico de Puerto Rico.

          Entre las alternativas propuestas que más interés han generado y mejores posibilidades de realización ofrecen están las siguientes:

          1. Los planes de la Administración Rosselló que incluyen medidas como las siguientes:[7]

          a. Ampliar el énfasis promocional hacia las industrias pequeñas y medianas, que se orienten tanto al mercado local como a la exportación y que tengan una razón de capital-trabajo baja o medianamente alta.

          b. Ampliar los incentivos que ofrece la Compañía de Turismo y estimular la inversión local en la industria turística. Se está elaborando un plan maestro para el desarrollo del turismo, el cual propone la diversificación y mayor dispersión geográfica de la oferta turística en la Isla, así como la diversificación de los mercados de procedencia de los turistas, con énfasis en Europa y América Latina; la participación más dinámica del Gobierno en el financiamiento de la construcción de hoteles y paradores; y la captura de una mayor proporción de los gastos que realizan en sus viajes los visitantes especiales (aquellos que viajan en barcos cruceros). La meta es lograr que los gastos turísticos lleguen a constituir el 12 por ciento del producto bruto, en comparación con 6 por ciento en la actualidad. En el presupuesto para el año fiscal 1993-94 se le añadirán $6 millones a la Compañía de Turismo para apoyar iniciativas en el desarrollo y promoción de la actividad turística y se le dará pleno endoso a la campaña para que Puerto Rico logre la sede de los Juegos Olímpicos del 2004.

          c. Agilización del gobierno y reducción de la reglamentación y del papeleo burocrático en las agencias públicas, con miras a acelerar los trámites relacionados con la incorporación de negocios, la gestión de permisos de construcción y la tramitación de asuntos administrativos.

          d. Aumentar la capacidad de producir riqueza y empleos en la Isla sin necesidad de depender tanto de fórmulas temporeras, sujetas a alteraciones súbitas.

          e. Incentivar la inversión productiva al nivel local, privatizar áreas de acción del gobierno que puedan ser desempeñadas a menor costo y con mayor eficiencia por el sector privado y mejorar la condición de la infraestructura, especialmente en las áreas de recursos de agua, producción de energía eléctrica, disposición de desperdicios sólidos y carreteras.

2. Inducir el Gobierno a que aumente su apoyo a los esfuerzos de los negocios locales orientados a aumentar sus exportaciones a Estados Unidos y a países extranjeros. En términos más concretos la Cámara de Comercio de Puerto Rico recomendó recientemente las siguientes acciones:

          Ofrecer más cursos sobre comercio exterior en las universidades y colegios de la Isla.

          La creación de una Junta de Comercio Internacional, compuesta por miembros del sector privado y del sector público, para coordinar los esfuerzos de promoción del comercio internacional. Se trataría de una acción conjunta de la Asociación de Industriales, la Cámara de Comercio, Fomexport y el Departamento de Estado.

          3. Una interesante línea de argumentación sigue el siguiente curso:[8]

          Si bien Puerto Rico se verá obligado a seguir dependiendo de las corporaciones 936 como fuerza primaria para su desarrollo económico, no importa cuánto se limite el crédito contributivo federal, es necesario desarrollar alternativa que dependan menos de fuerzas externas.

          Es necesario aumentar el número de empresas locales que orienten su producción hacia el mercado internacional. Existe un gran número de empresarios locales y cantidades significativas de capital—productivo y financiero—están en manos de residentes de Puerto Rico, pero la mayoría de estas empresas y de este capital está en negocios de bienes raíces, y en los sectores de servicios y distribución, con escasa inversión en la manufactura y en negocios orientados a la exportación de servicios.

          El paso lógico sería que las empresas de capital local se aprovecharan del personal gerencial altamente cualificado que existe en la Isla, que está a cargo de las operaciones de las compañías 936 y que corren riesgo de perder sus empleos en la presente crisis, para seguir los pasos de Corea y Singapur en el desarrollo de compañías nativas para manufacturar productos y proveer servicios exportables a Estados Unidos, América Latina y el resto del mundo.

          Sería interesante examinar casos exitosos de empresas puertorriqueñas como MOVA Pharmaceutical Corporation y Goya que ya están manufacturando para la exportación.

          3. Finalmente, en el presente contexto, que obliga a evaluar a fondo los mejores esfuerzos intelectuales que se han hecho en el país para superar la triple dependencia de la economía de Puerto Rico en la Sección 936, el flujo de fondos federales y la adquisición de petróleo crudo importado, es importante evaluar la estrategia de desarrollo que recomendó a principios de 1989 el Consejo de Desarrollo Estratégico, que definió las siguientes prioridades estratégicas para la Isla:[9]

          Reorientar el gasto público hacia la inversión para aumentar la efectividad y la productividad del sector público.

          Mejorar la calidad de la infraestructura.

          Establecer una cartera diversificada de núcleos de excelencia industrial con capacidad de competir internacionalmente y diversificar las fuentes de inversión externa.

          Recalcar el desarrollo de la capacidad de aprendizaje, las destrezas básicas y ocupacionales y la flexibilidad de la fuerza trabajadora.

          Promover un mercado dinámico de capital de riesgo.

          Aumentar nuestra capacidad para generar, transferir y utilizar tecnología para desarrollar mejores productos y procesos industriales.

          Identificar y promover mercados en los Estados Unidos e internacionalmente de gran potencial para los productos locales.

          Desarrollar a Puerto Rico como centro de distribución y servicios de Caribe y América Latina, promoviendo eslabonamientos regionales.

          Como bien señaló el gran filósofo Federico Nietzsche: ¨En el lugar del peligro está la salvación.¨  El grave reto que afronta la economía de Puerto Rico en la actualidad hay que sortearlo con el ánimo y entereza que están contenidos en esa famosa frase.