2 de abril de 2013
Por María de
los Ángeles Trigo*
La autora señala que los
empleados activos los que llevan la mayor carga en las propuestas para
reformar el Sistema de Retiro. Cree que se debe analizar la constitucionalidad
de las propuestas, ya que incautan el 10% de la retribución, el 80% de las
ganancias de los empleados públicos y despojan a los empleados del 20% de sus
ganancias amerita un análisis sobre su constitucionalidad.
Durante estas semanas se ha debatido sobre los méritos del
Proyecto de la Cámara 888 y Proyecto del Senado 241 para reformar los sistemas
de retiro de una parte de los empleados gubernamentales. Según los
proponentes, estas reformas arreglarán para siempre los problemas del Sistema,
ya que eliminarán el déficit actuarial, se defenderán los derechos de los
pensionados, y se eliminará el problema de liquidez. Aclaran, además, que
son propuestas justas, bien pensadas, sensibles y balanceadas.
En este artículo discuto algunos de los aspectos de estas
propuestas y cómo se han estructurado para que el peso de las mismas recaiga en
los empleados actuales, especialmente a los cobijados bajo las disposiciones
del Sistema 2000. Esto, al impedir la portabilidad de sus “cuentas de
ahorro”, no reconocer un derecho propietario sobre las ganancias generadas por
su ingreso, y acreditarles solamente el 80% de las mismas, despojándolos el
gobierno de un 20%. Al impedir el retiro de las retenciones salariales el
gobierno se incauta de 10% del salario de los empleados y del 80% de las
ganancias generadas por dichas retenciones; y además retiene un 20% de las
mismas para sumárselas al sistema de pensión. El aspecto constitucional
de estas disposiciones no parece haber sido discutido.
Cuentas de ahorro
La mayoría de estos sistemas de cuentas de ahorro se
crearon para complementar los ahorros de los empleados; por eso la portabilidad
era tan importante. Las condiciones de trabajo estaban cambiando, los
programas de beneficio definido se estaban eliminando, y los empleados no
permanecían 30 años con el mismo patrono, por lo que no cumplirían los
requisitos para recibir una pensión completa.
Una de las ventajas de esta nueva estructura era que no
tendría déficit actuariales, pues el pago al empleado cuando se retirara estaba
basado exclusivamente en el balance de la cuenta del empleado. Estos
programas estarían fully funded desde su incepción. Otra ventaja será que el
riesgo del ingreso de retiro de un empleado sería del empleado y no del
patrono. El patrono, para mejorar su reclutamiento, podía ampliar los
ofrecimientos – varios métodos de inversión, aportaciones patronales, vesting
periods cortos para recibir dichas aportaciones, etc.
Una vez separado del empleo, por cualquier razón, el
empleado tiene derecho a retirar sus aportaciones y la ganancia de inversión
que éstas hayan generado. Si cumple con los requisitos de vesting,
tendría derecho también las aportaciones patronales que haya recibido, así como
la ganancia de inversión que éstas hubieran generado.
Sistema 2000
En 1999 (Ley 305-1999) se aprobó la conocida “Reforma
2000”, que eliminó el programa de beneficio definido para los empleados
reclutados desde el 1 de enero de 2000. Para cada uno de estos empleados
se crearía en el sistema una “cuenta de ahorro” individual, en la que se
depositaría el porciento de ingreso retenido al empleado. El patrono
seguiría, igual que bajo el sistema anterior, haciendo una aportación por dicho
empleado, pero dicha aportación patronal beneficiaría exclusivamente a los
empleados del sistema de pensión. Por lo tanto, el Sistema 2000 no tiene
un elemento de aportación patronal.
Además, al empleado se le permitiría escoger dos fórmulas
para su ganancia de inversión: rendimiento mensual promedio de las Two-year
Constant Maturity Treasuries o el 75% de lo que generara las inversiones del
sistema. El restante 25% se depositaría en el fondo del sistema de
pensión. Por supuesto, a la cuenta del empleado se le restarían los
cargos de administración y manejo de su cuenta. Cada empleado tenía que
recibir un estado de cuenta que le informara el movimiento semestral de su
cuenta – en esta estructura las ganancias de inversión se acreditan solamente
dos veces al año: el último día de negocios de cada semestre de junio y diciembre,
y se calculan sobre el promedio mensual del balance.
El estado de cuenta que el Sistema envía refleja las
retenciones que se le hicieron al empleado, la ganancia de inversión
acreditada, el costo de manejo, y el balance de la cuenta de ahorro. El
estado se recibe normalmente con seis meses de atraso; por ejemplo, el estado
de cuenta para junio de 2012 se recibió en diciembre de 2012.
La ley requería que el Sistema creara cuentas
individuales; esto se entendió como una obligación para separar dichos fondos
del resto de los fondos del Sistema, y crear una cuenta para cada empleado. El
Sistema nunca separó estos fondos de las “cuentas de ahorro” de los fondos
usados para pagar las pensiones bajo el sistema anterior, y así lo expresaron
sus estados financieros auditados de varios años, aclarando que era un
incumplimiento con su obligación legal. Las “cuentas de ahorro” de cada
empleado son, sencillamente, balances en papel.
El Sistema 2000 según se aprobó originalmente no permitía
la portabilidad. El empleado que se separara de su empleo en el gobierno, ya
fuera para trabajar en la empresa privada, empezar su negocio, o porque se
mudaba de Puerto Rico, no tenía forma de accesar su dinero (se le prohibía
acceso a lo retenido de su ingreso, además de a la ganancia generada).
Durante los años siguientes se discutió la constitucionalidad de esta
disposición, porque se entendía que podía constituir una incautación de
propiedad privada. La edad de retiro en el Sistema 2000 era de 60 años, por lo
que un empleado podía perder acceso a sus fondos por casi 40 años.
En 2004 se enmendó la Reforma 2000 (Ley 296-2004) para
permitir que toda persona que se separara del empleo público pudiera retirar
sus aportaciones, así como la ganancia que su dinero hubiera generado.
Esta enmienda también aumentó la ganancia acreditable a cada cuenta de 75% a
90%.
Propuestas presentadas
Las propuestas repiten el patrón del Sistema 2000, excepto
que eliminan la portabilidad de las cuentas y disminuyen la porción de las
ganancias de inversión acreditables al empleado de 90% a 80%. Las propuestas
eliminan la facultad de retirar o transferir los balances, y el artículo 5-110
propuesto establece que el empleado recibirá una anualidad solamente cuando
cumpla con los requisitos de retiro por edad, a menos que la razón para
separarse del servicio público sea por muerte, incapacidad total, o enfermedad
terminal. Para que no haya duda de la intención de eliminar el acceso a
las cuentas, el nuevo sistema híbrido no incluye el lenguaje del artículo 3-109,
que autorizaba la transferencia de los balances de las cuentas de ahorro de la
Reforma 2000. Esta transferencia tenía que hacerse a un plan o cuenta de
retiro; la ley no permitía que se le entregara al empleado.
Bajo lo propuesto, y a diferencia de otras cuentas de
retiro autorizadas en Puerto Rico y a las que se puede accesar el dinero
siempre (y en caso de desempleo u otras situaciones especificadas en la ley,
sin penalidad), el ex-empleado público no tendría derecho a usar lo que lo más
probable sea su cuenta de ahorro mayor, ni siquiera para cubrir necesidades
económicas imperiosas en caso de desempleo. A pesar de que estas
propuestas usan lenguaje de plan de pensión cualificado (“cuentas de ahorro”,
“ganancias de inversión”, “estado de cuenta”), la realidad es que no tienen
mucho parecido con dichos planes.
Por otro lado, no se puede descartar la probabilidad de
rondas de cesantías adicionales en el gobierno, tanto central como
corporaciones públicas. Debido a la seria crisis fiscal, la ausencia de
efectivo en el Fondo General, la baja en recaudos, los déficits operacionales
de las corporaciones públicas emblemáticas, y la crisis de capital y liquidez
del Banco Gubernamental, es imposible descartar esta alternativa. ¿Cómo
van los empleados cesanteados a cubrir sus necesidades básicas de techo y
sustento en caso de un desempleo a largo término? Los empleados
cesanteados por la empresa privada pueden recurrir a sus cuentas de ahorro y a
sus planes 401(k) para cubrir sus necesidades básicas; el empleado público
cesanteado, no.
Esta preocupación la planteó ante el Senado la Asociación
de Fiscales, quienes, por la misma naturaleza de sus nombramientos, casi nunca
podrán cumplir con los 30 años de servicio para recibir una pensión.
Sin embargo, ni el informe del Senado ni el de la Cámara discuten este
planteamiento. Expresan que sí, que se añade una prohibición de
transferir los balances, y no analizan las consecuencias de este cambio.
Aunque es cierto que, limitándonos al efecto que tendría
en el Sistema de Retiro, hablar de cesantías en el gobierno es peligroso – la
proporción de empleados activos a retirados es de casi 1-1 (130,000 a 116,000,
respectivamente, según la Exposición de Motivos).
Aportaciones
Las propuestas establecen (artículo 5-110) que el empleado
tiene derecho a sus aportaciones; sin embargo, aunque se reconoce
inequívocamente su derecho propietario sobre las mismas, se le impide acceso a
dicho dinero durante décadas.
Está claro el interés del Sistema en congelar el dinero
que adquiere de las aportaciones para mantener la liquidez necesaria para poder
emitir los pagos mensuales de pensión a los jubilados actuales. Sin
embargo, esto no elimina serias dudas sobre la constitucionalidad de esta
incautación de la propiedad de un ciudadano.
Ganancias de Inversión
Las propuestas limitan aún más el derecho propietario de
los empleados al no reconocerles un derecho sobre las ganancias de inversión
que genere su dinero. A diferencia de planes con un término (vesting
period) para reconocer derecho propietario (vested rights), este proyecto no
establece un término de años después del cual los empleados adquirirían derecho
sobre las ganancias.
Según está diseñado, el derecho sobre dichas ganancias lo
tendrán solamente si llegan a su correspondiente edad de retiro, se incapacitan
totalmente, sufren de una enfermedad terminal, o fallecen. Obviamente,
las propuestas no consideran conceder derecho propietario sobre las ganancias
de inversión porque al ex–empleado se le prohíbe “retirar” su cuenta de ahorro.
El diseño propuesto es sumamente perjudicial para los
empleados activos; parece un castigo a los empleados actuales, y es un
disuasivo a los que interesen ser servidores públicos. Es difícil
considerar esta reforma como una “responsable y balanceada”.
Reconozco que el balance de las alternativas y riesgos es
delicado, pero la alternativa no puede ser incautar el 10% de la retribución de
los empleados, el 80% de las ganancias que genere su dinero, además de
despojarlos del 20% de dichas ganancias.
Otros aspectos de las
propuestas
Cálculo de la Pensión
Los proyectos establecen en su artículo 5-110(c) que el
cálculo de la anualidad lo hará la Junta de Síndicos, de forma personalizada
para cada empleado, con la asesoría del actuario. Aún si establece la
obligación de la Junta de consultar con los actuarios, la determinación final
sobre el monto de la anualidad recae en la Junta. Este lenguaje crea la
probabilidad de que se aprueben mejores términos de retiro para empleados de
alta jerarquía, que tienen proyección pública, que para empleados de bajo y
medio nivel, desconocidos por la Junta.
Este lenguaje amerita revisión; su lenguaje impreciso se
presta para abuso.
Concesión de Préstamos
Hay una larga explicación en la exposición de motivos de
cada proyecto sobre cómo la concesión de préstamos tiene un considerable
impacto negativo en la liquidez del Sistema y cómo ayudó a disminuir el
efectivo disponible para el pago actual de las pensiones. Sin embargo,
los proyectos no eliminan la autoridad del Sistema para conceder préstamos,
pesar de que establecen esta facultad como una de las causantes de la crisis en
el Sistema.
Esta facultad debe eliminarse, debido al impacto discutido
que tiene en la liquidez del Sistema. Se debería derogar de forma
prospectiva el artículo 4-106 e impedir la renovación o el refinanciamiento de
préstamos vigentes. Ninguno de los dos informes de la Asamblea
Legislativa discute la conveniencia de permitir la concesión de estos
préstamos, a pesar de la importancia que le dan como factor en la crisis del
Sistema.
Impacto en el Reclutamiento de
Empleados de Carrera
Diariamente se menciona la gran crisis por la que pasa
Puerto Rico, y cómo lleva varias décadas gestándose. Una crisis de esta
magnitud requiere en el gobierno la presencia de empleados permanentes con la
experiencia, el conocimiento técnico y la habilidad analítica para poder
analizar datos, establecer estrategias, diseñar alternativas y supervisar su
implantación, así como medir resultados y ajustar medidas, según sea
necesario. Considerando el sacrificio salarial que empleados de este
calibre hacen al aceptar un puesto de carrera en el gobierno, un punto
importante de negociación para reclutar era el plan de retiro.
Sería prudente que el gobierno llevara a cabo un análisis
imparcial y profundo sobre cómo este plan de retiro propuesto, con su
incautación de propiedad, ausencia de vesting period para las ganancias de
inversión, falta de pareo de aportación patronal, y limitación en ganancias
acreditables (80%), tan inferior a planes disponible para los empleados de la
empresa privada, va a afectar el reclutamiento de empleados técnicos,
experimentados y analíticos, indispensables para sacar al país del atolladero
en que se encuentra.
Conclusión
La soga parte por lo más finito; en estas propuestas son
los empleados activos, principalmente los que están bajo el Sistema 2000, los
que llevan la mayor carga. El Sistema ha demostrado su incapacidad en
administrar una estructura de “cuentas de ahorro”; y 13 años de experiencia con
el Sistema 2000 han demostrado que esta estructura tampoco ha sido la
solución. Las propuestas reviven la estructura aprobada en 1999, y la
implantan en términos más perjudiciales para los empleados. Además,
incautar 10% de la retribución, 80% de las ganancias de los empleados públicos
y despojar a los empleados del 20% de sus ganancias amerita un análisis sobre
su constitucionalidad.
Por otro lado, este tipo de plan de cuentas individuales
requiere mucha comunicación con los participantes. El Sistema nunca ha
enviado un detalle de las inversiones en las que el Sistema ha invertido el
dinero de los participantes; solamente envía, junto con el estado cuenta, una
gráfica comparativa del historial de rendimiento semestral desde enero
2001. Los participantes de un sistema de cuentas individuales tienen
derecho a tener mucha más información sobre el manejo de sus fondos, que el
Sistema, en 13 años, no ha demostrado estar preparado para proveer.
A pesar de estas medidas se presentan como la solución
permanente a la situación del Sistema, quedan pendientes el aspecto
constitucional sobre la posible incautación de propiedad de los empleados; la
información financiera y de inversión que el Sistema no provee a los
participantes; la posibilidad de anualidades de baja subsistencia para
empleados gubernamentales que han estado cubiertos solamente bajo la estructura
de las “cuentas de ahorro” (a éstos no se les garantiza una anualidad mínima);
la baja proporción de empleados activos a retirados; y el impacto de esta nueva
estructura de retiro en el reclutamiento de empleados de carrera. Estas
propuestas quizás ayuden a presentar una solución rápida a los argumentos
esgrimidos por las casas acreditadoras, pero no son la solución final a los
problemas del Sistema.
* La autora es abogada y contador
público autorizado
